香港卖地如何不再“价高者得”
在北部都会区发展版图中，元朗是发展重点地区。其未利用土地并不多，除保护区外，便是作为货柜堆放地等用途的棕地。摄影/焦建
产业发展思路一系列新调整后，中国香港追求高地价支撑“土地财政”旧模式难以持续。双信封制、原址换地、片区开发等新玩法层出不穷，何时见效补缺？
文｜《财经》特派香港记者 焦建
编辑｜苏琦
一块原定6月底出让的地块，临截标前两日却被推迟半年，成了中国香港特区土地市场近日难得的大事件。
在冷清许久的市场氛围中引发关注，源于其将探索产业用地新模式。这块位于香港新界的土地面积虽不大，但按特区政府表述，却是首块为落实两大政策目标而推出的多层现代产业大楼用地。
所谓两大目标，其一是推动产业发展，其二则稍显拗口，即“利用具土地效益的方式整合受政府项目影响的棕地作业和协助它们升级转型”。理解相关表述，要结合当地一些特殊语境，而两个目标亦有内在关联。
以目标提到的棕地（brownfields）为例：在欧美地区，其泛指已被开发或破坏的土地，大多曾用于工业用途。在中国香港，这一词则大概从2008年起被广泛使用，大多指向新界乡郊废弃农地，正用于临时用途，如露天货柜场、停车场等。究其源头，这是上世纪六七十年代香港经济起飞时，对新界地区的荒废农田规划利用不甚合理。
随着香港希望通过新型土地开发为经济提供新空间，此前“非均衡式发展”的后遗症也浮出水面。以近两届特区政府均大力推动的“北部都会区”计划为例：在理想状态中，其将推动香港发展“由南向北”逐渐均衡，最终形成“多中心”模式并与深圳更紧密合作。但其规划所涵盖的不少地区，仍存在农田荒废转为临时用地乃至变为“棕地”现象。
与深圳仅一湾之隔，位于新界西北且远离香港城市中心的元朗，自古便为低地且水源充足。据《新安县志》等史料所载，其地名最先写作圆蓢。
在北部都会区的发展版图中，元朗和临近的洪水桥、屯门等地，皆为发展重点地区。但如前所述，其目前易开发的未利用土地已然不多，其间还有大面积的保护区（如作为国际性湿地的米埔自然保护区等），此外便为密布的棕地。按照2021年当地一项粗略统计，全港近2000公顷棕地中，该区占近七成。
近日引发关注的这块焦点土地，便属于其中之一，其位于福宏街与宏利街交叉的元朗创新园内（元朗市地段第545号，下称“元朗用地”）。今年初，该幅工业地皮曾被估价每英尺楼面地价1500元（港元，下同）至2500元，而总估值则介乎25亿至43.7亿元。
为提升设计弹性并增加规模效应，元朗用地实际上是由三块用地合并而成。其目前的地盘总面积约为32440平方米，指定用途是发展多层现代产业大楼（做物流及／或车辆维修保养用途），最高楼面面积可达161500平方米。
有此安排，与元朗未来在北部都会区中的发展地位大背景相关。具体来说，元朗用地拥有连接机场、陆路口岸及香港其他地区的地利优势，发展物流等行业并非无的放矢。按照特区政府今年3月8日的预告，其在3月15日开始对该块土地进行公开招标，预计于6月28日截标。
为更好整合原有棕地并实现一系列政策目标，特区政府发展局为这块土地出让设定了一系列“新玩法”，例如要求中标的发展商把不少于最高楼面面积的三成（即不少于48450平方米）交予政府。由政府或政府委托机构管理和租予受该项目影响的棕地作业者。
为给受影响的所谓“持份者”（利益相关者）找到一定出路，相关规定安排可谓细致，例如为让其过渡到市场化的租金价格前，“政府会在最初五至十年内收取与相关行业的棕地租金相若的优惠租金”。
与以往更为不同的，则是元朗用地招标将有别于“价高者得”惯例，采用“双信封制”招标。
所谓“双信封制”，是近几年才在当地流行起来的土地出让方式，开发商需提交两个独立信封，分别为设计建议书和价格建议书。业内则分别简称为“技术标”和“价格标”。
与价高者得简单明了相比，新制度需考虑的细节增加较多，其一是两个信封的分数占比。以2020年采用这一模式的中环海滨商业地皮出让为例，发展局对其的安排就是设计和价格比重分数五五开；在此基础上，为确保不会贱卖，投标价亦必须高于预定底价才可入围。
之所以在公共及产业用地出让时一改单纯高地价政策、不断增加“双信封制”的应用场景，与香港正在调整的发展思维有关。传统卖地模式虽也在标书中列明公共用地及设施要求，但项目往往由开发商的商业利益为主导，大多只能达到基本的量化指标。
“多年来只顾眼前经济利益，求量不重质的发展思维，已令香港整体环境每况愈下。政府不再萧规曹随，回应新世代对环保、公共空间及社会责任的诉求，踏出变革的第一步，是值得肯定及鼓励的。”香港建筑师学会一位人士在点评前述中环项目时曾如此称。
具体到元朗用地，投标者也要分别提交非价格建议和价格建议，让政府可考虑地价以外的一系列非价格因素，以拣选最适合的中标者。依照当地《物料供应及采购规例》厘定，其非价格建议的比重为70%，价格建议为30%。
从以往的五五开变为目前的七三开，价格因素的占比不断下降，被认为是特区政府进一步转换发展思维的又一个具体例证。但相关标准公布后，亦被认为落地的难度很高。
通过出售特殊用途土地落实某些政策，香港成败经验皆有。被业界认为不太成功的，有西九文娱区和启德邮轮码头的开发。较为成功的例子，则是位于黄竹坑的港怡医院建设。
相较而言，体量小且涉及少量目标的双信封制出让项目，较为容易取得成效。相关发展目标涉及可持续性、以人为本等较难以量化目标时，难度则大大增加。香港此前亦有经济学界人士研究指出，多元且主观的衡量标准将面临一系列难题。
类似现象，也存在于采用双信封制进行的政府采购拍卖过程中。以往价低者得模式，可能会带来工程质量下降及延误等后果。以美国加州为例，该州政府有时会采用“A+B投标”方式，把能否准时完工作为评分标准之一。
再以前述中环项目为例，其标书评审委员会成员由来自不同专业的高级首长级官员组成，另亦委派了多名相关专业背景人士担任独立技术顾问，最终仍被部分业界人士指出，其缺乏“最佳”设计相对客观的评审和采纳准则。
具体到元朗用地项目：其公开的非价格建议部分，包括3A、3B及3C三个部分。3A为占10%的总体发展，主要有关建筑规约限期；3B占45%，整体用地设计及协助棕地作业分别各占20%，提供超过30%指定楼面则占5%；3C部分亦占45%，最重要的是支持创新提案，占20%；以往运营过多层工业方面经验占约15%，余下10%为ESG提案。
简言之，非价格因素考虑两个方面，其一有关产业发展，包括大楼如何创新建设，例如科技应用、先进设计等；其二有关容纳棕地持份者，如返还更多面积，或较快完成开发等。
亦有业内人士向《财经》记者解析了开发商面临的难处，即香港以前较少采用新科技、新设计等兴建的所谓“现代产业大楼”，旧有的建设工厦经验难以复制。“一方面要额外研究非地价因素，另一方面则要考虑降低地价。如何拿捏，并不容易。”
项目性质公私兼具，以及规划的特定用途，亦令对产业开发缺乏经验的部分开发商有畏难心理。在此之前，类似物流项目通常由行业企业直接买地开发，很少采用开发商买地盖楼后分租或出售的形式。
按香港以往经验，采用“双信封制”出售土地的招标期，往往比现金招标长。为让投标者有足够的时间准备，政府为前述元朗用地项目最初确定的招标期是15个星期。即便如此，在截标期前两日，这一项目仍被宣布：将延长半年招标时间。
官方的解释之一，是业界（包括一些潜在投标者）反映需要更充裕的时间制订相关建议，要求考虑延长截标日期；其二，则是与之相近的“洪水桥用地”已进入招标加速期。
作为香港前一财政年度最后招标的一块工业用地，香港土地市场的整体不振，以及其扮演的多重探路角色，亦被认为将让元朗用地出让的复杂性增加。
“这幅用地是发展新界北部都会区及‘现代产业’两项政策的试金石。招标许胜不许败，相信政府对这幅地的市场反应，会比起对住宅用地能否售出更紧张。”香港特区政府地政总署前署长刘励超近日撰文指出，“如今次流标……会增加政府收地困难，耽误了北部都会区住宅发展时间和加大棕地作业前景的不明朗性，对各方持份者都没有好处。”
在较为低迷的市场环境中，流标的可能性并非不存在。作为香港特区政府的主要收入来源之一，2023/24财政年度的卖地成绩难言理想。实际收入不及《财政预算案》原估计的两成，流标多达六次。在该年度最后一季（2024年1月至3月），相关部门采取了停止卖地的措施。
据特区政府地政总署的资料显示：截至6月25日，2024/25财政年度首季（4月至6月）的地价收入约为1.9亿元（包括逾1亿元的补地价及约8200万元的卖地收入），与去年同期的13.7亿元相比减少接近90%。
依照特区政府今年的财政预算，可获得的土地收入约为330亿元，这与数年前的过千亿元形成鲜明对比。目前来看，实现这一较低目标，其实亦有不小难度。除一系列的内外宏观因素，香港近年来的产业思路调整，在一定程度上也意味着主要追求高地价以支撑“土地财政”的模式难以持续。
以产业发展及满足住房需求为例，二者皆需低成本土地。特区政府目前的解决思路，一为开发北部都会区，二为在交椅洲填海加以发展。但开发过程本身便意味着投入，北部都会区目前已知的开支或预算，已逾2240亿元。
发债，是未来特区政府推动新发展区的开发和基建的核心模式之一。在未来五年，香港每年都会发债950亿元至1350亿元，专门用作土地开发和基建。
与之相辅相成的，则是为引入外部资源共同开发，特区政府推动相关项目时，会采取部分让利方式，例如原址换地。这一模式指土地拥有者（发展商）申请将原有农地契约原址交换成住宅、工商业用地契约，并支付补地价。
产业用地方面的考虑，则以前述元朗用地出让为代表。事实上，在前述洪水桥用地推出在即的消息传出后，乐观的市场人士亦认为将带来一系列利好。
利好之一，源于“地花”模式的应用逐渐增加。其含义是指，在北部都会区由政府负责平整的土地中，为加快发展步伐，土地将在未完成平整前就进行招标，或招标与土地平整同步进行。
具体而言，洪水桥用地位于元朗洪水桥及厦村第39A及39B区地盘，原本设置了社区隔离设施。加速将相关设施移出后，释放出的土地同样被规划为现代产业大楼及物流用途。
利好之二，源于产业用地的相互补充。由于洪水桥及元朗两幅用地均可做现代物流用途，部分投资者可能会考虑就两幅用地进行综合性规划，增加其拿地的积极性。
与元朗用地相比，洪水桥用地的总面积约为77700平方米、最高楼面面积则可达约544000平方米。对这一预计在9月招标、已被称为“巨无霸”的项目，政府目前并未确定返还多少楼面给政府，相关打分比重亦在研究中。
7月初时，特区政府发展局局长甯汉豪则如此形容这一地块：其规模的确很大。但业界也表示，现代物流讲求规模。部分市场主体对大规模用地特别有兴趣。“我们不会担心因规模大影响其吸引力，规模大正是其吸引力所在。”
在此基础上，她亦清晰预告了与之有关的、北部都会区在提供产业及住宅用地时可行的新玩法，即“片区开发”。
在香港语境中，所谓的“片区开发”，指政府划出一大片土地，让有兴趣的企业或合组的财团投地发展，并负责土地平整、基建、规划及发展，以此减轻政府现金流压力。如此一来，则可在较大程度上改变政府向立法会申请拨款、完成收地及土地平整、卖地后回笼资金的旧模式。
按照特区政府创新科技及工业局局长孙东近日透露的消息，位于北部都会区的北区沙岭创科用地，或许会成为该区首个采取片区模式发展的地块。这一用地包括2公顷已平整土地，如加上周边有潜力发展但未进行平整的地皮，整体的开发面积将达10公顷。
相较于深圳已普遍采用片区开发模式，“香港也就北部都会区还有机会和空间去实践这种开发模式。与零碎的拿地开发相比，其对产业发展有不少益处，比如能让产业整体协调性、功能性更强”。近年来持续关注深港产业用地的中钰国际董事总经理董极对《财经》记者解析称，“规划是一方面，结果是一方面。决定好坏最主要的还是运营层面。”
他也建议称，“香港可结合新加坡的产业运营经验，加上中国内地，尤其是深圳及粤港澳大湾区的产业环境，在片区开发上少走弯路。香港政府的执行力比较强，很多规划的东西最后落成时的结果都不错。”
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